Neuausrichtung der Wärmewende: Kurswechsel mit europarechtlichem Risiko?

Die Koalition aus CDU/CSU und SPD hat am 24. Februar 2026 ein Eckpunktepapier für das neue Gebäudemodernisierungsgesetz vorgestellt, das die Wärmeversorgung in Deutschland neu regeln soll. Ziel sind mehr „Technologieoffenheit“ und Entscheidungsfreiheit für Eigentümer. Neben rechts- und klimapolitischen Bedenken wirft das Papier auch einige unionsrechtliche Fragen auf, die im Folgenden näher beleuchtet werden.

Zentrale Inhalte des Eckpunktepapiers

Seit 2024 müssen neu eingebaute Heizungen zu mindestens 65% mit erneuerbaren Energien betrieben werden und vorhandene Öl- und Gasheizungen innerhalb einer Übergangsfrist ausgetauscht werden. Künftig sollen diese Vorgaben durch die ersatzlose Streichung der §§ 71-71p, 72 Gebäudeenergiegesetz (GEG) entfallen.

Stattdessen sollen die Eigentümer frei darüber entscheiden dürfen, welches Heizsystem sie verwenden. Auch Öl- und Gasheizungen dürfen wieder eingebaut werden, jedoch mit der Maßgabe, dass sie einen zunehmenden Anteil CO2-neutraler Brennstoffe nutzen („Bio-Treppe“). Dieser Anteil soll 2029 zunächst 10% betragen und in den Folgejahren ansteigen. Parallel dazu sollen Inverkehrbringer von Erdgas und Heizöl verpflichtet werden, klimafreundliche Gase und Öle (z. B. Biomethan, Wasserstoff, synthetisches Methan, Bioöl) beizumischen. Diese Quote soll 2028 zunächst bei bis zu 1% liegen, bilanziell erfüllbar und auf die „Bio-Treppe“ anrechenbar sein. Experten haben den geplanten Einsatz klimafreundlicher Gase zur Wärmeerzeugung kritisiert, da diese knapp und in anderen schwer zu dekarbonisierenden Sektoren der Bedarf größer sei.

Das Eckpunktepapier wirft einige rechtliche Fragen auf, auch zur Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht. Grenzen für den deutschen Gesetzgeber ergeben sich dabei insbesondere aus der 2024 novellierten Gebäudeenergieeffizienzrichtlinie (GEE-RL).

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Nullemissionsgebäude und Dekarbonisierung bis 2050

Die GEE-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten:

• Alle neuen Gebäude müssen ab 2030 gemäß Art. 7 Abs. 1 lit. b) GEE-RL „Nullemissionsgebäude“ sein. Sie dürfen also keine CO₂-Emissionen aus fossilen Brennstoffen am Standort erzeugen.
• Mitgliedstaaten müssen Pläne dafür entwickeln, dass der gesamte Gebäudebestand bis 2050 gemäß Art. 3 Abs. 1 GEE-RL in hohem Maße dekarbonisiert wird.

Laut dem Eckpunktepapier soll mit dem neuen Gesetz zwar die GEE-RL vollständig („1:1“)  umgesetzt werden, erwähnt wird allerdings nur das 2030er-Ziel für neue Gebäude und nicht das 2050er-Ziel für den gesamten Gebäudebestand. Auch wenn Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie ein Spielraum hinsichtlich der gewählten Mittel verbleibt, sind sie verpflichtet, bis 2050 einen glaubwürdigen Dekarbonisierungspfad für den Gebäudebestand zu entwickeln und umzusetzen.

Eine Rückkehr zur unbeschränkten Zulässigkeit fossiler Heizungen – selbst mit Beimischungsquoten – könnte strukturell mit dem Ziel eines nahezu emissionsfreien Gebäudebestands kollidieren.

Erforderlichkeit des fossilen Heizkesselausstiegs

Auch die Streichung von § 72 GEG, der Gebäudeeigentümer perspektivisch zum Austausch von Öl- und Gasheizungen verpflichtet, könnte gegen die Richtlinie verstoßen. Gemäß Art. 13 Abs. 7 GEE-RL sollen die Mitgliedstaaten die umfassende Ersetzung von mit fossilen Brennstoffen betriebenen Heizkesseln anstreben. Aus dem Anhang II zu der GEE-RL ergibt sich sogar, dass der vollständige Ausstieg bis 2040 erfolgen soll. Es ist umstritten, ob dieses Ziel verbindlich ist. Die Europäische Kommission geht nicht davon aus, dass es sich um eine starre Frist handelt. Doch selbst wenn 2040 nicht als strikt verbindlich gilt, hält die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten jedenfalls für gehalten, ihre Politik an diesem Ziel auszurichten.

RED III: Mindestanteile erneuerbarer Energien im Gebäudesektor

Besonders kritisch ist die geplante Streichung der 65%-Quote für erneuerbare Energien im Hinblick auf die Zielvorgaben der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED III). Gemäß Art. 15a Abs. 3 UAbs. 2 S. 1 RED III müssen die Mitgliedstaaten Mindestwerte für die Nutzung erneuerbarer Energien für Neubauten und bestehende Gebäude, die Gegenstand einer größeren Renovierung oder einer Erneuerung der Heizungsanlage sind, festlegen. Die bisherige 65%-Quote des GEG erfüllte diese Vorgabe. Das Eckpunktepapier sieht hingegen keinen solchen allgemeinen Mindestwert mehr vor.

Je nachdem, wie sich die Beimischungsquoten entwickeln, könnte Deutschland somit seine Pflicht zur Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien im Gebäudebestand (Art. 15a Abs. 3 UAbs. 1 RED III) verletzen. Daneben müssen auch die Klimaziele der EU berücksichtigt werden, die etwa für 2030 das indikative Ziel von 49% erneuerbare Energien im Gebäudesektor vorschreiben (Art. 15a Abs. 1 RED III). Die Reduktion auf minimale Beimischungsquoten bei gleichzeitiger Aufgabe struktureller Transformationsinstrumente könnte den Richtlinienzweck unterlaufen.

Fazit

Die Koalition kündigt an, sich auf EU-Ebene für Anpassungen der GEE-RL und längere Umsetzungsfristen einzusetzen. Das zeigt bereits, dass auch die Koalition Zweifel daran hat, dass ihr Vorschlag den unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Die Vorgaben der GEE-RL und die RED III sind und bleiben für Deutschland verbindlich.

Ob das geplante Gebäudemodernisierungsgesetz europarechtskonform ausgestaltet werden kann, bleibt daher abzuwarten. Selbst wenn die Europäische Kommission den Mitgliedstaaten weite Umsetzungsspielräume zugesteht, erscheint eine Reform der europäischen Vorgaben unvermeidlich, wenn die Konzepte des Eckpunktepapiers umgesetzt werden sollen. Die bisherigen Eckpunkte zum Gebäudemodernisierungsgesetz begründen jedenfalls erhebliche Zweifel an der Unionsrechtskonformität der Pläne der Regierungskoalition. Schließlich erscheint es zweifelhaft, ob das geplante Gebäudemodernisierungsgesetz ausreichen wird, damit Deutschland seine Klimaziele im Gebäudesektor erreicht. Entsprechend sieht das Eckpunktepapier eine Evaluierungsklausel für das Jahr 2030 vor, die schon in wenigen Jahren erhebliche Anpassungen des Rechtsrahmens auslösen könnte.

Wir danken Constanze von Breunig und Tammo Eilts für ihre wertvolle Unterstützung bei der Vorbereitung dieses Beitrags.

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