Unionsrechtswidrigkeit der „Trassenpreisbremse“

Hintergrund

Seit der Bahnreform Mitte der 90er Jahre liegt die Zuständigkeit für den SPNV bei den Ländern. Der Bund stellt für die Finanzierung jährlich sogenannte „Regionalisierungsmittel“ bereit, mit denen die Länder eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sicherstellen und Verkehrsleistungen bestellen. Dazu schließen die Länder Verkehrsverträge mit Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) ab, die ihrerseits Trassenentgelte (Gebühren für die Nutzung der Schieneninfrastruktur) an den Infrastrukturbetreiber zahlen.

Die „Trassenpreisbremse“ knüpft genau hier an. Sie begrenzt den Anstieg der Trassenentgelte im SPNV auf die Entwicklung der Regionalisierungsmittel des Bundes. Ziel war es, zu verhindern, dass steigende Trassenentgelte die verfügbaren Mittel aufzehren und das Verkehrsangebot sowie etwaige Zusatzleistungen wie das Deutschland-Ticket reduziert werden müssen.

EuGH: Unzulässige Einschränkung der Unabhängigkeit von Infrastrukturbetreibern

Der EuGH hat § 37 Abs. 2 RegG für unionsrechtswidrig erklärt. Die Trassenpreisbremse verstieße gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Richtlinie 2012/34/EU), insbesondere zur Unabhängigkeit der Infrastrukturbetreiber.

Zwar sei es Sache der Mitgliedsstaaten, Rahmenbedingungen für die Entgelterhebung festlegen; die Berechnung und Erhebung der Entgelte selbst obliege jedoch dem Infrastrukturbetreiber. Gegen diesen Grundsatz verstößt nach Ansicht des Gerichtshofs die „Trassenpreisbremse“. Sie reduziert die Rolle des Infrastrukturbetreibers faktisch auf die Anwendung einer vorgegebenen mathematischen Formel, ohne ihm einen gewissen Spielraum bei der Festsetzung der Entgelthöhe zu lassen. Die Unabhängigkeit der Infrastrukturunternehmen wird durch § 37 Abs. 2 RegG folglich unzulässig eingeschränkt.

Konsequenz: Trassenentgelte können künftig stärker steigen als die Regionalisierungsmittel. Für die Länder bedeutet dies eine Finanzierungslücke. Mit der ihnen zur Verfügung stehenden Summe können weniger (Zusatz-)Angebote finanziert werden.

AGVO-Beihilfe nicht zielführend

Zunächst ließe sich andenken, die Finanzierungslücke mittels einer gemäß der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO; Verordnung (EU) Nr. 651/2014) freigestellten Beihilfe zu schließen. Die AGVO erlaubt bestimmte staatliche Beihilfen ohne vorheriges Notifizierungsverfahren bei der EU-Kommission, was das Beihilfenverfahren beschleunigt und den Verwaltungsaufwand reduziert.

Ein Rückgriff auf die AGVOoder ihre geplante Novelle (abrufbar unter diesem Link) bietet jedoch keine tragfähigen Lösungsansätze. Insbesondere erfasst die AGVO keine den Transportsektor begünstigenden regionalen Betriebsbeihilfen.

Lösungsansatz: Betriebsbeihilfen nach der neuen Gruppenfreistellungsverordnung für staatliche Beihilfen im Verkehrsbereich

Abhilfe könnte die neue Gruppenfreistellungsverordnung für staatliche Beihilfen im Verkehrsbereich schaffen, deren Entwurf die Europäische Kommission am 16. März 2026 veröffentlich hat (C(2026) 1646; TGVO-E). Der Entwurf sieht erstmals eine Freistellung bestimmter Gruppen von Beihilfen aus verschiedenen Verkehrsbereichen von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung zur Genehmigung durch die EU-Kommission vor. Der neue Freistellungsrahmen soll zu einer erheblichen Vereinfachung führen und es den Mitgliedsstaaten ermöglichen, Beihilfen schnell zu gewähren.

Die Folgenabschätzung im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses (Gesamtbericht abrufbar unter diesem Link; Zusammenfassung abrufbar hier) betont, dass der nachhaltige Landverkehr (einschließlich des Schienenverkehrs) bei einem bestimmten Verkehrsvolumen zwar geringere Treibhausemissionen verursacht und weniger externe Kosten erzeugt als der Straßenverkehr, jedoch etwa aufgrund der unvollständigen Berücksichtigung externer Kosten in seiner Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt ist. Die Instrumente der Verkehrs-VGO und gezielte staatliche Beihilfen seien daher erforderlich, um die ehrgeizigen Ziele des „Green Deals“ zu erreichen, durch eine weitere Verkehrsverlagerung positive Auswirkungen auf die Umwelt zu erzielen und diese Benachteiligung auszugleichen.

Betriebsbeihilfen zur Abfederung steigender Trassenpreise ließen sich auf Art. 10 TGVO-E. Danach können Betriebsbeihilferegelungen zur „Verringerung der externen Kosten des Verkehrs“ unter den dort genannten Voraussetzungen freigestellt werden.

Externe Kosten des Verkehrs sind dabei die Kosten, die von Verkehrsnutzern verursacht, aber nicht von ihnen, sondern von der Gesellschaft insgesamt getragen werden, wozu insbesondere auch Kosten im Zusammenhang mit Treibhausgasemissionen oder Luftverschmutzung zählen (vgl. Art. 2 lit. b) TGVO-E). Die beihilfefähigen Kosten sollen dem Teil der externen Kosten des Verkehrs entsprechen, der vermieden wird, wenn anstatt weniger nachhaltiger Verkehrsmitteln der Schienenverkehr genutzt wird.

Bemerkenswert ist, dass die Erwägungsgründe der Verordnung ausdrücklich vorsehen, dass die Beihilfen in Form einer Senkung der Entgelte gewährt werden können, die Verkehrsunternehmen für die Nutzung der Infrastruktur zahlen müssen (EG 22). Damit ergänzt der TGVO-E gewissermaßen die bisherige Regulierung auf EU-Ebene: Die Mitgliedstaaten sollen, wie jetzt auch der EuGH urteilte, nicht den Infrastrukturbetreiber in seiner Unabhängigkeit bei der Festsetzung der Trassenentgelte beeinträchtigen, sondern stattdessen einzelne SPNV-Unternehmen fördern. Das erlaubt einen zielgerichteteren Ansatz: Indem sich die die beihilfefähigen Kosten an der Höhe der vermeidbaren externen Kosten orientieren, wird Schienenverkehr besonders dort gefördert, wo er – insbesondere in Bezug auf zurückgelegte Personenkilometer (vgl. Art. 10 Abs. 4 und 6 TGVO-E) – den größten Effekt hat, d. h. die meisten externen Kosten vermeidet.

Konsequenterweise verzichtet der TGVO-E für Beihilfen der beschriebenen Art auf die Voraussetzung eines Anreizeffekts (Art. 6 Abs. 4 TGVO-E) – schließlich sollen die Beihilfen auch das Bestehen bereits bedienter Verbindungen gewährleisten.

Praktische Voraussetzung für eine Nutzung dieses Beihilfenfensters ist selbstverständlich, dass auf Bundesebene der politische Wille und die tatsächliche Möglichkeit bestehen, weitere Gelder bereitzustellen.

Ausblick

Mit dem Inkrafttreten der Verkehrs-GVO steht kurzfristig ein Instrument zur Verfügung, um die EVU dabei zu unterstützen, die Trassenentgelte zu bewältigen, sofern es dem Bund gelingt weitere Gelder aufzubringen. Gleichwohl besteht weiterer Reformbedarf, da eine Neuregelung des § 37 Abs. 2 RegG erforderlich ist. Diskutiert wird etwa eine strukturelle Anpassung des Trassenpreissystems hin zu einem Grenzkostensystem. Bis dahin ist mit steigenden Kosten und einem erhöhten Finanzierungsdruck im SPNV zu rechnen.

Wir danken Antonia Sittig für ihre wertvolle Unterstützung bei der Vorbereitung dieses Beitrags.