Reform des EU-EHS – Briefing

Einleitung

Am 17. Juli 2026 legte die Europäische Kommission ihren seit Langem erwarteten Vorschlag zur Überarbeitung des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS; der Vorschlag der Kommission nachfolgend der „Vorschlag“) vor. Der Vorschlag schafft den Rechtsrahmen für die fünfte Handelsperiode von 2031 bis 2040 und soll das zentrale CO₂-Bepreisungsinstrument der EU auf das Klimaziel der Union für 2040 ausrichten. Dieses sieht nach dem überarbeiteten Europäischen Klimagesetz eine Senkung der Netto-Treibhausgasemissionen um 90 % gegenüber 1990 vor. Der Vorschlag kommt zu einem Zeitpunkt, zu dem die europäische Industrie mit hohen Energiekosten und einem zunehmenden internationalen Wettbewerbsdruck konfrontiert ist, und markiert eine der weitreichendsten Reformen des EU-EHS seit dessen Einführung im Jahr 2005.

Die Reform betrifft das bestehende Emissionshandelssystem (EU-EHS 1), das die Stromerzeugung, die energieintensive Industrie sowie Teile des Luft- und Seeverkehrs erfasst. Das zweite Emissionshandelssystem für Gebäude und Straßenverkehr (EU-EHS 2), das 2028 vollständig wirksam werden soll, ist nicht Gegenstand des Vorschlags und soll gesondert überprüft werden.

Das Europäische Parlament und der Rat dürften den Vorschlag bis weit in das Jahr 2027 hinein verhandeln. Einzelne Elemente können sich daher noch ändern. Gleichwohl gibt der Vorschlag den Rahmen und die Richtung der Reform vor und vermittelt den Unternehmen damit eine erste Orientierung, worauf sie sich einstellen müssen.

Wesentliche Änderungen

1. 1. Langsamer sinkende Emissionsobergrenze

Nach dem geltenden Rechtsrahmen sinkt die Emissionsobergrenze jährlich entsprechend einem linearen Reduktionsfaktor (LRF) von 4,3 % in den Jahren 2024 bis 2027 und von 4,4 % ab 2028. Bei unveränderter Fortschreibung dieses Pfads in die nächste Handelsperiode wäre die Ausgabe neuer Emissionszertifikate etwa im Jahr 2039 zum Erliegen gekommen.

Die Kommission schlägt nun einen LRF von 3,7 % für den Zeitraum 2031 bis 2035 und von 1,7 % ab 2036 vor. Damit würden bis weit in die 2040er Jahre hinein weiterhin Emissionszertifikate ausgegeben.

Die Kommission begründet den flacheren Reduktionspfad mit der Ausgestaltung des Klimaziels für 2040: Da es sich um ein Nettoziel handele, könne es teilweise durch internationale CO₂-Gutschriften und dauerhafte CO₂-Entnahmen erreicht werden (siehe unten unter 5. und 6.). Hierdurch verringere sich die Minderungslast, die unmittelbar über die Emissionsobergrenze abgebildet werden müsse.

1. 2. Eine weniger restriktive Marktstabilitätsreserve

Derzeit werden 24 % des Zertifikatsüberschusses in die Marktstabilitätsreserve (MSR) eingestellt, sobald ein festgelegter Schwellenwert überschritten wird. Zertifikate in der Reserve, die eine Menge von 400 Millionen überschreiten, werden dauerhaft für ungültig erklärt.

Der Vorschlag kalibriert diesen Mechanismus grundlegend neu und ergänzt insoweit einen bereits im April 2026 vorgelegten gesonderten Vorschlag zur Änderung des MSR-Beschlusses (COM(2026) 153 final). Ab 2028 soll die MSR-Einstellungsrate auf 12 % halbiert werden. Die Schwellenwerte sollen künftig dynamisch ausgestaltet sein und entsprechend der sinkenden Emissionsobergrenze jährlich zurückgehen. Zudem soll die automatische Ungültigerklärung abgeschafft werden. Überschüssige Zertifikate würden damit künftig als Puffer in der Reserve verbleiben, statt dauerhaft gelöscht zu werden.

Zusammen mit dem flacheren Reduktionspfad der Emissionsobergrenze führen diese Änderungen dazu, dass dem Markt mehr Zertifikate zur Verfügung stehen werden als bei einer unveränderten Fortführung des bisherigen Rechtsrahmens.

Ein flacherer Reduktionspfad lässt zugleich eine moderatere Entwicklung des CO₂-Preises erwarten als bislang angenommen. Dies ist nicht nur für unmittelbar dem EU-EHS unterliegende Unternehmen relevant, sondern auch für Geschäftsmodelle, deren Wettbewerbsfähigkeit von einem robusten und verlässlich steigenden Preis für Emissionszertifikate abhängt. Für solche Geschäftsmodelle bringt die Reform weniger Entlastung als für die abgabepflichtige Industrie und kann Investitionsannahmen infrage stellen, die aus Basis des bisherigen Systems zugrunde gelegt wurden.

1. 3. Kostenlose Zuteilung: Verlängerung bei zugleich verschärfter Konditionalität

Die für Industrieanlagen wesentlichsten Änderungen betreffen die kostenlose Zuteilung. Nach dem geltenden Rechtsrahmen werden Sektoren, bei denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen (Carbon Leakage) besteht, weitgehend voraussetzungslos kostenlose Zertifikate auf der Grundlage von Produkt-Benchmarks zugeteilt. In den vom CO₂-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) erfassten Sektoren wird die kostenlose Zuteilung zwischen 2026 und 2034 vollständig abgeschmolzen; siehe hierzu auch unseren Beitrag zum CBAM.

Der Vorschlag ändert diesen Rahmen in zwei Richtungen. Einerseits sollen die kostenlose Zuteilung und der Schutz vor Carbon Leakage bis 2040 fortgeführt werden. In den CBAM-Sektoren sollen ab 2028 insgesamt 15 % der derzeit zum Auslaufen vorgesehenen kostenlosen Zuteilung wieder eingeführt werden. Zugleich soll der Ausstieg aus der kostenlosen Zuteilung bis 2038 gestreckt und damit auch die vollständige Einführung des CBAM entsprechend verlangsamt werden.

Flankiert wird die Fortführung der kostenlosen Zuteilung durch eine Neukalibrierung der Benchmark-Methodik. Die maximale jährliche Aktualisierungsrate der Benchmarks, die derzeit bei 2,5 % liegt, soll auf 2 % angepasst werden. Die Benchmarks sollen damit stärker der tatsächlich beobachteten Dekarbonisierungsrate des jeweiligen Sektors folgen, statt einen vorab festgelegten Minderungspfad abzubilden. Die entsprechenden delegierten Rechtsakte für die Zeiträume 2031 bis 2035 und 2036 bis 2040 sollen zu einem späteren Zeitpunkt erlassen werden.

Darüber hinaus soll der Puffer, der vor Anwendung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors zur Verfügung steht, auf 4 % der Gesamtmenge der Zertifikate erhöht werden. Hierdurch sinkt das Risiko, dass die kostenlose Zuteilung sektorübergreifend anteilig gekürzt werden muss.

Beide Änderungen dürften die Zuteilungsmengen insbesondere in solchen Sektoren erhöhen und stabilisieren, in denen die Dekarbonisierung gegenüber dem bisherigen Benchmark-Pfad nur langsam voranschreitet. Anlagen, die bereits überdurchschnittliche Effizienzsteigerungen erreicht haben, könnten demgegenüber einen Teil ihres relativen Zuteilungsvorteils verlieren, weil sich der Benchmark-Pfad stärker dem tatsächlichen Sektordurchschnitt annähert.

Andererseits soll die kostenlose Zuteilung ab 2031 vollständig an Bedingungen geknüpft werden: Betreiber sollen 80 % ihrer kostenlosen Zuteilung nur erhalten, wenn ein vorzulegender Dekarbonisierungsinvestitionsplan genehmigt wurde. Die verbleibenden 20 % sollen erst am Ende des jeweiligen Fünfjahreszeitraums freigegeben werden, wenn die erreichten Emissionsminderungen nachgewiesen wurden. Betreiber, die Tätigkeiten aus der EU heraus verlagern, sollen bereits erhaltene Zertifikate zurückgeben müssen.

Die kostenlose Zuteilung würde sich damit von einem weitgehend voraussetzungslosen Schutzinstrument gegen Carbon Leakage hin zu einem Instrument entwickeln, das an nachprüfbare Transformationsanstrengungen innerhalb der EU geknüpft ist. Die konkreten Anforderungen an die Dekarbonisierungsinvestitionspläne, einschließlich des anzuwendenden Prüfungsmaßstabs und der Folgen einer Nichtumsetzung sind noch offen und müssen im Sekundärrecht festgelegt werden.

1. 4. Einbeziehung der Abfallverbrennung in das EU-EHS

Bislang unterliegen Abfallverbrennungsanlagen lediglich Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfpflichten. Der Vorschlag erweitert das EU-EHS auf sämtliche Anlagen zur Verbrennung oder Mitverbrennung nicht gefährlicher Abfälle mit einer Kapazität von mehr als drei Tonnen pro Stunde.

Die Abgabepflicht soll ab 2031 schrittweise eingeführt werden und ab 2034 sämtliche Emissionen erfassen. Die Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfpflichten sollen zudem auf Deponien für nicht gefährliche Abfälle ausgeweitet werden. Eine Überprüfungsklausel sieht die mögliche künftige Einbeziehung der Deponierung selbst vor.

Für die Abfallwirtschaft – einschließlich kommunaler Betreiber – ist damit eine erhebliche Kostenbelastung verbunden, die sich auch auf die Abfallgebühren auswirken kann.

Die Einbeziehung der Abfallverbrennung und der CO₂-Entnahmen in das EU-EHS (siehe unten unter 5.) deutet zugleich auf einen umfassenderen regulatorischen Wandel hin: Die Kombination aus einer neuen Abgabepflicht für Abfallverbrennungsanlagen, der unmittelbaren Anrechnung von nach der CRCF-Verordnung zertifizierten BioCCS-Entnahmen und dem Zugang zu den nachfolgend beschriebenen Förderinstrumenten schafft die Voraussetzungen für ein neues Geschäftsmodell entlang der gesamten Wertschöpfungskette – von der Annahme der Abfälle über deren Verbrennung und die CO₂-Abscheidung bis hin zur Zertifizierung und Vermarktung der CO₂-Entnahmen.

Abfallverbrennungsanlagen mit Fernwärmeauskopplung sollen zugleich weiterhin für eine kostenlose Zuteilung in Betracht kommen. Projekte zur CO₂-Abscheidung an Verbrennungsstandorten sollen außerdem Zugang zu den neuen Förderinstrumenten erhalten.

1. 5. Inländische CO₂-Entnahmen werden zunächst nur teilweise in das System einbezogen

Erstmals sollen dauerhafte inländische, d. h. EU-europäische CO₂-Entnahmen (carbon removals) teilweise in das EU-EHS integriert und in erheblichem Umfang durch die Kommission finanziert werden. Die Emissionsobergrenze des EU-EHS soll um 250 Millionen Zertifikate erhöht werden, die zwischen 2031 und 2040 versteigert werden. Die Erlöse sollen ausschließlich für den Ankauf dauerhafter CO₂-Entnahmen verwendet werden. Erfasst werden sollen Bioenergie mit CO₂-Abscheidung und -Speicherung (Bioenergy with Carbon Capture and Storage – BioCCS) sowie die direkte Abscheidung von CO₂ aus der Umgebungsluft mit anschließender dauerhafter Speicherung (Direct Air Carbon Capture and Storage – DACCS), sofern die Entnahmen nach der Verordnung über einen Unionsrahmen für die Zertifizierung dauerhafter CO₂-Entnahmen, kohlenstoffspeichernder Landbewirtschaftung und der CO₂-Speicherung in Produkten (CRCF-Verordnung) zertifiziert sind.

Bemerkenswerterweise lässt der Vorschlag CO2-Entnahme durch Biokohle unerwähnt, obwohl die Kommission den Rechtsrahmen zur Zertifizierung entsprechender Entnahmen gemeinsam mit jenen für BioCCS und DACCS erlassen hat (Delegierte Verordnung (EU) 2026/285). In ihrer Folgenabschätzung äußert die Kommission Zweifel im Hinblick auf – erstens – die Verfügbarkeit von Langzeitstudien bzgl. der erneuten Freisetzung von CO2 in Nutzungsfällen jenseits der Einbringung in Böden oder der Verarbeitung in Produkten und – zweitens – die Effekte des vergleichsweise niedrigen Preises von Biokohle-Entnahme-Zertifikaten auf den Markt.

Die von der Kommission angekauften Negativzertifikate sollen nicht auf dem Markt gehandelt werden. Sie sollen vielmehr als bilanzieller Gegenposten zu den zusätzlich ausgegebenen Emissionszertifikaten dienen.

Zusätzlich sollen Betreiber, die in ihren eigenen Anlagen CRCF-zertifizierte Entnahmen von biogenem CO2 erzeugen, ihre fossilen Emissionen unmittelbar mit diesen Entnahmen verrechnen können. Zusammen mit der Einbeziehung der Abfallverbrennung schafft dies einen echten Anreiz für die CO₂-Abscheidung an Anlagen mit erheblichen biogenen Emissionsanteilen. Die zertifizierten Entnahmen sollen allerdings weder zu einem negativen Emissionssaldo führen noch wie Emissionszertifikate handelbar sein.

Der Vorschlag befasst sich ferner mit der nicht dauerhaften Abscheidung und Nutzung von CO₂ (Carbon Capture and Utilisation – CCU). Durch die Einbeziehung der Abfallverbrennung in das EU-EHS würden die meisten späteren Freisetzungen von CO₂ aus CCU-Anwendungen am Ende des jeweiligen Produktlebenszyklus einer CO₂-Bepreisung unterliegen.

Synthetische Kraftstoffe sollen zum Zeitpunkt des Inverkehrbringens des Kraftstoffs bepreist werden; das Inverkehrbringen soll als neue Tätigkeit in die EU-EHS-Richtlinie aufgenommen werden.

1. 6. Rückkehr internationaler CO₂-Gutschriften

Seit 2021 sind internationale CO₂-Gutschriften vollständig vom EU-EHS ausgeschlossen. Der Vorschlag setzt die im überarbeiteten Europäischen Klimagesetz vereinbarte begrenzte Wiederöffnung für den Zeitraum 2036 bis 2040 um.

Bis zu 260 Millionen Zertifikate sollen von der Emissionsobergrenze abgezweigt und versteigert werden können. Mit den Erlösen sollen bis zu 260 Millionen Tonnen hochwertiger internationaler CO₂-Gutschriften nach Artikel 6 des Übereinkommens von Paris angekauft werden. Dies entspricht etwa 2 % der Nettoemissionen der EU im Jahr 1990 und stellt ein erhebliches Fördervolumen für internationale Projekte zur CO₂-Minderung und CO₂-Entnahme dar.

Bemerkenswert ist, dass die Betreiber internationale Gutschriften weder selbst erwerben noch zur Erfüllung ihrer Abgabepflichten verwenden könnten. Die Gutschriften sollen vielmehr zentral über eine eigene EU-Einrichtung angekauft werden, die durch die Versteigerung der hierfür zurückbehaltenen Zertifikate finanziert wird.

Der Vorschlag enthält außerdem einen Sicherungsmechanismus: Die Kommission muss bis Januar 2033 über die Entwicklung des internationalen Marktes für CO₂-Gutschriften berichten. Sollten Gutschriften mit ausreichender Qualität und Umweltintegrität nicht verfügbar sein, würde der LRF ab 2036 wieder auf 2,7 % angehoben. Damit würde zum vollständig innereuropäischen Emissionsminderungspfad zurückgekehrt. Ob eine ausreichende Menge an Gutschriften verfügbar sein wird, die den vorgesehenen Integritätsanforderungen entspricht, bleibt abzuwarten.​​​​​​​

1. 7. Eine neue Förderarchitektur

​​​​​​​Der Vorschlag erweitert die finanzielle Förderarchitektur des EU-EHS erheblich über den bestehenden Innovationsfonds und den Modernisierungsfonds hinaus.

Ab 2028 soll eine Bank für industrielle Dekarbonisierung (Industrial Decarbonisation Bank – IDB) mit einem vorgesehenen Fördervolumen von 100 Mrd. EUR eingerichtet werden. In einer ersten Phase von 2028 bis 2031 soll ein „EHS-Investitionsbooster“ 400 Millionen Zertifikate reservieren, um feste CO₂-Prämien für nachweislich vermiedene Emissionen zu gewähren. Die Prämien sollen nach dem Prinzip „first come, first served“ gewährt werden und die Förderung soll an strenge Fertigstellungsfristen geknüpft und durch Fertigstellungssicherheiten abgesichert werden.

Ab 2031 soll die Bank für industrielle Dekarbonisierung – ausgestattet mit weiteren 400 Millionen Zertifikaten – zu wettbewerblichen Ausschreibungsverfahren übergehen. In diesen Verfahren sollen vor allem CO₂-Differenzverträge (Carbon Contracts for Difference – CCfD) vergeben werden. Die Höhe der Förderung würde dann nicht mehr vorab festgelegt, sondern durch die eingereichten Gebote bestimmt. Hierdurch soll für Dekarbonisierungsprojekte langfristige Investitionssicherheit geschaffen werden.

Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, mindestens 50 % ihrer Einnahmen aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten für festgelegte Schwerpunktbereiche einzusetzen. Hierzu zählen insbesondere Investitionen in erneuerbare Energien und den Netzausbau, die industrielle Dekarbonisierung sowie emissionsarme Verkehrsträger. Investitionen, die mit dem Ziel der Klimaneutralität unvereinbar sind, sollen ausdrücklich ausgeschlossen werden.

1. 8. Luft- und Seeverkehr

Der Vorschlag erweitert den Anwendungsbereich des Systems auch im Luftverkehr. Ab 2029 sollen unter anderem Flüge zu Zielen erfasst werden, die bis zu 5.000 km von der EU entfernt liegen. Im Seeverkehr soll der Anwendungsbereich auf Schiffe mit einer Bruttoraumzahl zwischen 400 und 5.000 BRZ erweitert werden.​​​​​​​

1. 9. Herstellung von RFNBO

​​​​​​​Der Vorschlag wirkt sich zudem auf die Geschäftsmodelle für die Herstellung und den Vertrieb erneuerbarer Kraftstoffe nicht biologischen Ursprungs (Renewable Fuels of Non-Biological Origin – RFNBO) und CO₂-armer Kraftstoffe (Low-Carbon Fuels – LCF) aus.

Um die bei ihrer Verwendung entstehenden CO₂-Emissionen zu erfassen, schlägt die Kommission einen Upstream-Ansatz vor. Danach soll das Inverkehrbringen von synthetischen Kraftstoffen wie RFNBO und LCF in das EU-EHS einbezogen werden.

Auf dieses Thema werden wir in einem gesonderten Beitrag zurückkommen.

Auswirkungen auf Unternehmen

Bereits jetzt sollten Unternehmen, die dem EU-EHS unterliegen oder künftig neu in seinen Anwendungsbereich einbezogen werden, insbesondere die folgenden praktischen Auswirkungen berücksichtigen:

• Compliance: Für Industrieunternehmen entstehen zusätzliche regulatorische Anforderungen. Dekarbonisierungsinvestitionspläne sollen zur Voraussetzung für die kostenlose Zuteilung werden, wobei mindestens Anteil von 20 % der kostenlosen Zertifikate nicht zugeteilt wird, wenn die vorgesehenen Emissionsminderungen nicht nachgewiesen werden können. Die Erstellung belastbarer und überprüfbarer Pläne wird einen erheblichen zeitlichen Vorlauf erfordern.
• Förderung: Betreiber von Dekarbonisierungsprojekten sollten die Inanspruchnahme der neuen Förderinstrumente frühzeitig prüfen. Die Ausgestaltung des EHS-Investitionsboosters nach dem „first come, first served“-Prinzip dürfte insbesondere gut vorbereitete Antragsteller begünstigen.
• Abfallwirtschaft: Abfallwirtschaftsunternehmen und kommunale Betreiber sollten ihre voraussichtliche Kostenbelastung quantifizieren und im Hinblick auf die schrittweise Einbeziehung ab 2031 ihre Preisstrukturen, Genehmigungen sowie langfristigen Liefer- und Entsorgungsverträge überprüfen.
• BioCCS: Anlagen mit erheblichen biogenen Emissionsanteilen – insbesondere Abfallverbrennungsanlagen und Anlagen der biobasierten Industrie – sollten die Wirtschaftlichkeit von BioCCS- (oder Biokohle)-Projekten nach dem CRCF-Rahmen sowie das Zusammenspiel mit den einschlägigen Förderinstrumenten untersuchen.
• Überprüfung der Wirtschaftlichkeitsmodelle: Unternehmen, deren Wirtschaftlichkeitsmodellen, PPAs oder Lieferverträgen langfristige Annahmen zur Entwicklung des CO₂-Preises zugrunde liegen, müssen diese Annahmen vor dem Hintergrund des vorgeschlagenen Verlaufs der Emissionsobergrenze überprüfen. Dies gilt in besonderem Maße für Geschäftsmodelle, deren Wettbewerbsfähigkeit auf einem robusten und steigenden Preis für EU-Emissionszertifikate beruht.

Fazit und Ausblick

Der Vorschlag der Kommission hat eine Diskussion darüber ausgelöst, wie seine Auswirkungen auf Unternehmen und auf die klimapolitischen Ambitionen der EU insgesamt zu bewerten sind.

Einer Lesart zufolge schwächt das Paket das EU-EHS ab: Die Emissionsobergrenze sinkt langsamer, die Marktstabilitätsreserve entzieht dem Markt weniger Zertifikate, die kostenlose Zuteilung wird verlängert und internationale Gutschriften werden teilweise wieder in das System einbezogen. All dies spricht für eine moderatere Entwicklung des CO₂-Preises als unter dem geltenden Rechtsrahmen.

Nach einer anderen Lesart verschärft das Paket dagegen die Transformationslogik des Systems: Die kostenlose Zuteilung wird an geprüfte Investitionspläne geknüpft, die Verlagerung von Tätigkeiten aus der EU löst eine Pflicht zur Rückgabe von Zertifikaten aus, Einnahmen werden verbindlich für die Dekarbonisierung zweckgebunden und es wird eine vollständig neue Förderarchitektur geschaffen.

Welche dieser beiden Lesarten sich bewahrheiten wird, hängt wesentlich vom weiteren Gesetzgebungsverfahren sowie von den Delegierten Rechtsakten ab, die die Kommission im weiteren Verlauf des Jahres 2026 vorlegen will. Dies betrifft insbesondere die Benchmarks und den Ankauf internationaler CO₂-Gutschriften.

Unternehmen sollten die weiteren gesetzgeberischen Entwicklungen daher eng verfolgen und sich frühzeitig auf das neue regulatorische Regime für das EU-EHS vorbereiten.

Unser EU/COMP-Team berät Sie gerne zu sämtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Reform des EU-EHS, den Compliance-Anforderungen und den neuen Förderinstrumenten.

​​​​​​​Wir danken Tammo Eilts für seine Unterstützung bei der Erstellung dieses Beitrags.