RED IV Impact Assessment – Briefing

I. Einleitung 

Ein Entwurf einer Folgenabschätzung (sog. Impact Assessment) zum Rechtsrahmen für erneuerbare Energien für die Zeit nach 2030 (RED IV) ist vor dem noch in diesem Jahr erwarteten Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission (Kommission) öffentlich geworden (IA-Entwurf). Es handelt sich um einen Arbeitsentwurf, den die Kommission inhaltlich bisher nicht bestätigt hat. Gleichwohl zeigt er, in welche Richtung die Kommission bei erneuerbaren Kraftstoffen nicht biogenen Ursprungs (RFNBO) und kohlenstoffarmen Brennstoffen (LCF) denkt. Diese Richtung weicht von der Förderarchitektur der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED III) deutlich ab. 

Nach der favorisierten Handlungsoption des IA-Entwurfs würden die verbindlichen RFNBO-Ziele entfallen. An ihre Stelle träte eine Kombination aus einem indikativen EU-weiten Ziel, einem Gutschriftmechanismus mit handelbaren Gutschriften und einer Ausweitung der anrechenbaren Kraftstofftypen. Für Projektentwickler, die ihre Investitionsentscheidungen im Vertrauen auf die RFNBO-Ziele getroffen haben oder demnächst treffen wollen, ändern sich damit möglicherweise die nachfrageseitigen Annahmen, auf denen ihre Projekte beruhen, erheblich. Dieser Beitrag fasst zusammen, welche Änderungen des Rahmens der RED III der Entwurf vorsieht und inwieweit das Unionsrecht Investoren schützt, die auf diesen Rahmen vertraut haben. 

II. Wesentliche Änderungen nach der Folgenabschätzung 

1. Indikatives EU-weites Ziel statt verbindlicher nationaler RFNBO-Ziele  

Die präferierte Handlungsoption sieht vor, die verbindlichen nationalen RFNBO-Ziele aufzuheben und durch ein einheitliches indikatives Ziel auf EU-Ebene von 8 Mio. t erneuerbaren Wasserstoffs zu ersetzen, der in Industrie und Raffinerien verbraucht wird. Für den Verkehrssektor ist kein entsprechendes Mengenziel vorgesehen. Der für Kraftstoffanbieter verpflichtende Mindestanteil von 1 % für RFNBO würde ebenfalls entfallen. 

Wie die 8 Mio. t RFNBO auf die Mitgliedstaaten verteilt werden soll und was bei einer Zielverfehlung gelten würde, lässt der Entwurf offen. Die Zahl entstammt einem Modellszenario, in dem der Wasserstoffeinsatz im Jahr 2040 weniger als halb so hoch ist wie in der zentralen Projektion der Kommission (8 Mio. t statt rund 18 Mio. t). Der Entwurf hält beide Pfade für mit dem Klimaziel für 2040 vereinbar, bei Gesamtsystemkosten, die um weniger als 0,5 % voneinander abweichen, und stuft den niedrigeren Pfad (8 Mio. t) als optimal ein. Derselbe Befund ließe sich ebenso gut umgekehrt lesen: Ist der Kostenunterschied marginal, spricht wenig dafür, das höhere Ambitionsniveau aufzugeben. 

2. Gutschriftmechanismus statt Quote 

An die Stelle verbindlicher Nachfrage soll eine Erweiterung des bestehenden Gutschriftmechanismus treten: Lieferanten erneuerbaren Wasserstoffs an Industrie und Raffinerien sollen Gutschriften an Kraftstoffanbieter verkaufen können, wobei Multiplikatoren die Mengen gezielt in Industrieanwendungen lenken sollen – der Entwurf nennt als Beispiele Raffinerien und Bioraffinerien für Entschwefelungsanwendungen sowie die Herstellung von Derivaten für den Luft- und Seeverkehr. Der wirtschaftliche Wert einer Gutschrift hinge vom Ambitionsniveau ab, das jeder Mitgliedstaat für die Verpflichtung der Kraftstoffanbieter festlegt und das voraussichtlich unterschiedlich ausfallen wird.  

3. Zulassung kohlenstoffarmer und nuklearer Erzeugungspfade 

Elektrolytisch erzeugter kohlenstoffarmer Wasserstoff würde auf das indikative Ziel angerechnet. Insbesondere die Nutzung von Strom aus Kernenergie für die Elektrolyse würde im Rahmen der Verpflichtung der Kraftstoffanbieter und des Gutschriftmechanismus anrechenbar. 

III. Was unverändert bleibt 

Die Mindestanteile nach der ReFuelEU-Aviation-Verordnung und die Vorgaben der FuelEU-Maritime-Verordnung stehen außerhalb der RED und bleiben unberührt; der Entwurf setzt ihren Fortbestand voraus. Für Projekte, die synthetische Flug- und Schiffskraftstoffe herstellen, bleibt der verbindliche Nachfrageanker daher bestehen. Nichts im Entwurf deutet darauf hin, dass die Mitgliedstaaten eigene nationale RFNBO-Ziele aufgeben sollen. 

IV. Rechtssicherheit und Grenzen des gesetzgeberischen Ermessens  

Die Änderungsvorschläge stehen im Konflikt mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Dies stellt aber nicht ohne Weiteres eine Grundlage für eine erfolgreiche Klage vor dem EuGH dar.  

1. Was das Unionsrecht bei einer Änderung des Rechtsrahmens verlangt 

Der Entwurf betrachtet die Festlegung von RFNBO-Zielen als Frage der Kosteneffizienz. Er lässt weitestgehend außer Acht, was ihr Wegfall für Projekte bedeuten würde, die im Vertrauen auf sie bereits finanziert und teilweise gebaut worden sind. Diese Lücke in der Analyse ist auffällig, da die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – beides allgemeine Grundsätze des EU-Rechts, die für die Organe der Union verbindlich sind – den Gesetzgeber dazu verpflichten, die besondere Situation der von regulatorischen Veränderungen betroffenen Unternehmen zu berücksichtigen und gegebenenfalls Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorzusehen (EuGH, Rechtssache C-201/08, Plantanol, Rn. 49).  

Das Teilziel von 1 % RFNBO im Verkehrssektor und der Anteil von 42 % RFNBO am in der Industrie verwendeten Wasserstoff sind jeweils auf das Jahr 2030 bezogen. Die zeitliche Fortschreibung solcher Ziele dürfte grundsätzlich im Ermessen des Gesetzgebers liegen. Für den Anteil von 60 % bis 2035 in der Industrie (Art. 22a Abs. 1 RED III) hat der Gesetzgeber jedoch selbst einen Zeitpunkt festgelegt, der deutlich über das Jahr 2030 hinausreicht. Die Aufhebung dieses Ziels käme der Rücknahme einer geltenden Verpflichtung gleich. Dies dürfte mit Konstellationen vergleichbar sein, in denen der EuGH anerkannt hat, dass Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Tätigkeit unter einer Regelung aufgenommen und dafür kostspielige Investitionen getätigt haben, von einer Änderung der Regelung erheblich beeinträchtigt sein können (Plantanol, Rn. 51 f.), weshalb der Gesetzgeber ihre Interessen bei der Vorbereitung solcher Änderungen berücksichtigen muss. Anders als die Regelung im Fall Plantanol verpflichten die Ziele des Art. 22a Abs. 1 RED III zwar nur die Mitgliedstaaten und erreichen die Projektentwickler lediglich über nationale Umsetzungsmaßnahmen. Allerdings ist die Pflicht, die besondere Lage der Wirtschaftsteilnehmer zu berücksichtigen, eine allgemeine, an den Gesetzgeber gerichtete Anforderung des Grundsatzes der Rechtssicherheit (Plantanol, Rn. 49). 

2. Sicherheit versprochen, Unsicherheit erzeugt 

Der IA-Entwurf hält fest, dass der Rechtsrahmen für die Zeit nach 2030 Kontinuität gewährleisten soll, um Investitionssicherheit zu schaffen. Bei der Handlungsoption „reines Monitoring“ statt RFNBO-Ziele räumt der IA-Entwurf sogar ein, dass ein solches Monitoring politische Unsicherheit erzeugen würde. Ein indikatives Ziel von 8 Mio. t, dessen Verteilung auf die Mitgliedstaaten offenbleibt, verringert diese Unsicherheit jedoch nicht. Es vergrößert sie in einem Markt, der auf Klarheit über die RFNBO-Vorschriften wartet. Die absehbare Folge ist, dass Investoren ihre Investitionsentscheidungen weiter aufschieben und abwarten, wohin sich der Rahmen entwickelt. 

Der IA-Entwurf fordert zudem mehr Stromerzeugung aus erneuerbaren Quellen und mehr Flexibilität im Stromsystem und verweist dabei auf zunehmende Abregelungen und negative Strompreise. Elektrolyseure, die nach den RFNBO-Vorschriften betrieben werden, sind genau auf diese Umstände ausgelegt: Die Anforderungen der Zusätzlichkeit und der zeitlichen Korrelation binden ihre Erzeugung an neue Anlagen zur Erzeugung erneuerbaren Stroms und an die Stunden, in denen erneuerbarer Strom reichlich verfügbar ist; sie wirken damit als flexible Nachfrage. Die Absenkung der RFNBO-Ziele würde somit den Zielen des IA-Entwurfs zuwiderlaufen. Zugleich öffnet der IA-Entwurf den Erfüllungsweg für kohlenstoffarmen und aus Kernenergie erzeugten Wasserstoff. Gerade beim Einsatz von Kernenergie ist dabei unklar, welche Anforderungen gelten. Wie auch immer diese ausfallen: Kraftstofferzeuger, die die Anforderungen der Zusätzlichkeit und der Korrelation nach der Delegierten Verordnung (EU) 2023/1184 erfüllt haben, stünden dann im Wettbewerb mit Erfüllungswegen, die nicht auf erneuerbaren Strom ausgerichtet sind. 

Und während der IA-Entwurf die Reform als Beitrag zu Vereinfachung und Investitionssicherheit darstellt, überlässt er es den Mitgliedstaaten, das Ambitionsniveau der Verpflichtung der Kraftstoffanbieter festzulegen. Damit verstärkt er die Fragmentierung des Rechtsrahmens, was die Finanzierung von Projekten weiter erschwert. 

3. Auswirkungen auf das Gesetzgebungsverfahren 

Kommission, Parlament und Rat werden die vorstehenden Erwägungen bei der Ausgestaltung des künftigen Rechtsrahmens der RED IV sowie entsprechender Übergangsregelungen berücksichtigen müssen. Insbesondere wird der Unionsgesetzgeber Investitionen angemessen Rechnung tragen müssen, die im Vertrauen auf die RED III getätigt wurden; dies gilt vor allem für verbindliche Ziele, deren zeitlicher Geltungsanspruch über das Jahr 2030 hinausreicht. Sollte der verabschiedete Rechtsrahmen später gerichtlich angegriffen werden, hinge der Ausgang davon ab, ob der Unionsgesetzgeber die Grenzen seines weiten Ermessens in der Klima- und Energiepolitik gewahrt (vgl. EuGH, Rs. C-5/16 – Polen/Parlament und Rat) und die Belange der betroffenen Investoren angemessen berücksichtigt hat.  

V. Die mitgliedstaatliche Ebene 

Da der IA-Entwurf den Mitgliedstaaten nicht vorschreibt, eigene RFNBO-Vorgaben zu ändern, wird sich ein erheblicher Teil der Risiken in das nationale Recht verlagern. Die im Fall Plantanol entwickelten Grundsätze gelten dort üblicherweise in ähnlicher Weise: Nimmt ein Mitgliedstaat seine Umsetzungsvorschriften vor den von ihm angekündigten Zeitpunkten oder ohne funktionsfähiges Ersatzinstrument zurück, stellen sich in der Regel dieselben Fragen des Vertrauensschutzes. Das gilt auch dort, wo Mitgliedstaaten über die Anforderungen von RED III hinausgegangen sind – wie Deutschland mit einem bis 2040 reichenden Pfad der Treibhausgasminderungsquote (vgl. § 37a Abs. 4 BImSchG). RED IV würde solche Regelungen nicht mehr verlangen, aber auch nicht ihre Aufhebung vorschreiben. Jede Rücknahme nationaler Ziele wäre daher zusätzlich in vollem Umfang an den nationalen verfassungsrechtlichen Maßstäben zum Vertrauensschutz und zu den Grenzen rückwirkender Gesetzgebung zu messen. Für Unternehmen wird der geltende nationale Rechtsrahmen damit mindestens ebenso wichtig sein wie die RED IV selbst. 

VI. Fazit und Ausblick 

Der geleakte IA-Entwurf lässt sich wie eine Anpassung an die Realität lesen: Der Wasserstoffhochlauf ist deutlich hinter den Annahmen der RED-Ziele für 2030 zurückgeblieben, die Kosten sind nicht wie prognostiziert gesunken, und eine verbindliche Quote, die sich nicht erfüllen lässt, ist ohne Nutzen. Man kann sich aber auch auf den Standpunkt stellen, dass der IA-Entwurf das Nachfragesignal genau in dem Moment aushebelt, in dem erste Unternehmen im Vertrauen darauf Investitionen getätigt haben. Der Wert des Ersatzinstruments hängt zugleich von 27 nationalen Umsetzungsentscheidungen ab. Welche Lesart zutrifft, wird der offizielle Vorschlag der Kommission beantworten. Vorerst spricht eine Analyse des IA-Entwurfs für die letztgenannte Lesart: Die Folgenabschätzung räumt ein, dass politische Unsicherheit Investitionsentscheidungen behindern kann. Doch die Streichung verbindlicher Ziele vergrößert diese Unsicherheit, statt sie zu beseitigen. 

Sollte der Unionsgesetzgeber sich tatsächlich dafür entscheiden, die Sektorenziele aus RED III nicht fortzuschreiben und das 2035er-Ziel abzuschaffen, werden die Übergangsbestimmungen darüber entscheiden, ob der neue Rahmen das berechtigte Vertrauen derjenigen achtet, die sich auf die RED III verlassen haben. Die Nachfrage wird indes für viele Projekte nicht nur von der RED IV abhängen, sondern auch von ReFuelEU Aviation, FuelEU Maritime und schließlich von den nationalen Rechtsrahmen. Dies gilt insbesondere dort, wo Mitgliedstaaten über die RED III hinausgegangen sind. 

Unser EU/COMP-Team berät Sie gerne zu den Auswirkungen des Rechtsrahmens für erneuerbare Energien nach 2030 auf Wasserstoffprojekte, Abnahmekonzepte und Finanzierungsmodelle. 

Wir danken Tammo Eilts für seine wertvolle Unterstützung bei der Erstellung dieses Beitrags.