RED IV Impact Assessment – Briefing

I. Einleitung 

Ein Entwurf einer Folgenabschätzung (sog. Impact Assessment) zum Rechtsrahmen für erneuerbare Energien für die Zeit nach 2030 (RED IV) ist vor Vorlage des noch in diesem Jahr erwarteten Richtlinienvorschlags der Europäischen Kommission (Kommission) öffentlich geworden. Es handelt sich um einen ersichtlich unfertigen Arbeitsentwurf, den die Kommission inhaltlich bisher nicht bestätigt hat. Gleichwohl zeigt er, in welche Richtung die Kommission bei erneuerbaren Kraftstoffen nicht biogenen Ursprungs (RFNBO) und kohlenstoffarmen Brennstoffen (LCF) denkt. Diese Richtung weicht von der Förderarchitektur der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED III) deutlich ab. 

Nach der favorisierten Handlungsoption des Impact Assessment würden die verbindlichen RFNBO-Ziele entfallen. An ihre Stelle träte eine Kombination aus einem indikativen EU-weiten Ziel, einem Gutschriftmechanismus mit handelbaren Gutschriften und einer Ausweitung der anrechenbaren Kraftstofftypen. Für Projektentwickler, die ihre Investitionsentscheidungen im Vertrauen auf die RFNBO-Ziele getroffen haben oder demnächst treffen wollen, ändern sich damit möglicherweise die nachfrageseitigen Annahmen, auf denen ihre Projekte beruhen, erheblich. Dieser Beitrag fasst zusammen, welche Änderungen des Rahmens der RED III der Entwurf vorsieht und inwieweit das Unionsrecht Investoren schützt, die auf diesen Rahmen vertraut haben. 

II. Wesentliche Änderungen nach der Folgenabschätzung 

1. Indikatives EU-weites Ziel statt verbindlicher nationaler RFNBO-Ziele 

Die präferierte Handlungsoption sieht vor, die verbindlichen nationalen RFNBO-Ziele aufzuheben und durch ein einheitliches indikatives Ziel auf EU-Ebene von 8 Mio. t erneuerbaren Wasserstoffs zu ersetzen, der in Industrie und Raffinerien verbraucht wird. Wie diese Menge auf die Mitgliedstaaten verteilt werden soll und was bei einer Zielverfehlung gelten würde, lässt der Entwurf offen. Die Zahl entstammt einem Modellszenario, in dem der Wasserstoffeinsatz im Jahr 2040 weniger als halb so hoch ist wie in der zentralen Projektion der Kommission (8 Mio. t statt rund 18 Mio. t). Der Entwurf hält beide Pfade für mit dem Klimaziel für 2040 vereinbar, bei Gesamtsystemkosten, die um weniger als 0,5 % voneinander abweichen, und stuft den niedrigeren Pfad (8 Mio. t) als optimal ein. Derselbe Befund ließe sich ebenso gut umgekehrt lesen: Ist der Kostenunterschied marginal, spricht wenig dafür, das höhere Ambitionsniveau aufzugeben. 

2. Gutschriftmechanismus statt Quote 

An die Stelle verbindlicher Nachfrage soll eine Erweiterung des bestehenden Gutschriftmechanismus treten: Lieferanten erneuerbaren Wasserstoffs an Industrie und Raffinerien sollen Gutschriften an Kraftstoffanbieter verkaufen können, wobei Multiplikatoren die Mengen gezielt in Raffinerieanwendungen und in die Herstellung von Derivaten für den Luft- und Seeverkehr lenken sollen. Der wirtschaftliche Wert einer Gutschrift hinge vom Ambitionsniveau ab, das jeder Mitgliedstaat für die Verpflichtung der Kraftstoffanbieter festlegt und das voraussichtlich unterschiedlich ausfallen wird. 

3. Zulassung kohlenstoffarmer und nuklearer Erzeugungspfade 

Elektrolytisch erzeugter kohlenstoffarmer Wasserstoff würde auf das indikative Ziel angerechnet. Insbesondere die Nutzung von Strom aus Kernenergie für die Elektroylse würde im Rahmen der Verpflichtung der Kraftstoffanbieter und des Gutschriftmechanismus anrechenbar. 

III. Was unverändert bleibt 

Die Mindestanteile nach der ReFuelEU-Aviation-Verordnung und die Vorgaben der FuelEU-Maritime-Verordnung stehen außerhalb der RED und bleiben unberührt; der Entwurf setzt ihren Fortbestand voraus. Für Projekte, die synthetische Flug- und Schiffskraftstoffe herstellen, bleibt der verbindliche Nachfrageanker daher bestehen. Nichts im Entwurf deutet darauf hin, dass die Mitgliedstaaten eigene nationale RFNBO-Ziele aufgeben sollen. 

IV. Rechtssicherheit und Grenzen des gesetzgeberischen Ermessens 

1. Was das Unionsrecht bei einer Änderung des Rechtsrahmens verlangt 

Der Entwurf betrachtet die Festlegung von RFNBO-Zielen als Frage der Kosteneffizienz. Er lässt weitestgehend außer Acht, was ihr Wegfall für Projekte bedeuten würde, die im Vertrauen auf sie bereits finanziert und teilweise gebaut worden sind. Dies ist bemerkenswert, denn das Unionsrecht stellt Anforderungen an den Gesetzgeber, wenn er einen Rechtsrahmen ändert, auf den die Wirtschaftsteilnehmer ihre Tätigkeit ausgerichtet haben. 

Der Grundsatz der Rechtssicherheit und der Grundsatz des Vertrauensschutzes sind allgemeine Grundsätze des Unionsrechts, die die Unionsorgane binden. Sie schreiben das Recht nicht in dem Sinne fest, dass Wirtschaftsteilnehmer auf ein unverändertes regulatorisches Umfeld vertrauen dürften. Sie verlangen jedoch, dass der Gesetzgeber die besondere Lage der Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigt und gegebenenfalls Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorsieht (EuGH, Rs. C-201/08 – Plantanol, Rn. 49). Der Gesetzgeber muss Unternehmen also die Möglichkeit geben, sich auf die Anwendung neuer Rechtsvorschriften einzustellen. 

Das Teilziel von 1 % RFNBO im Verkehrssektor und der Anteil von 42 % RFNBO am in der Industrie verwendeten Wasserstoff sind jeweils auf das Jahr 2030 bezogen. Von der zeitlichen Fortschreibung solcher Ziele, dürfte grundsätzlich im Ermessen des Gesetzgebers liegen. Für den Anteil von 60 % bis 2035 in der Industire (Art. 22a Abs. 1 RED III) hat der Gesetzgeber jedoch selbst einen Zeitpunkt festgelegt, der deutlich über das Jahr 2030 hinausreicht. Die Aufhebung dieses Ziels käme der Rücknahme einer geltenden Verpflichtung gleich. Dies dürfte mit Konstellationen vergleichbar sein, in denen der EuGH anerkannt hat, dass Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Tätigkeit unter einer Regelung aufgenommen und dafür kostspielige Investitionen getätigt haben, erheblich beeinträchtigt sein können (Plantanol, Rn. 51 f.). Anders als die Regelung in Plantanol verpflichten die Ziele des Art. 22a Abs. 1 RED III zwar nur die Mitgliedstaaten und erreichen die Projektentwickler lediglich über nationale Umsetzungsmaßnahmen. Allerdings ist die Pflicht, die besondere Lage der Wirtschaftsteilnehmer zu berücksichtigen, eine allgemeine, an den Gesetzgeber gerichtete Anforderung des Grundsatzes der Rechtssicherheit (Plantanol, Rn. 49). 

2. Sicherheit versprochen, Unsicherheit erzeugt 

Das Impact Assessment hält fest, dass der Rahmen für die Zeit nach 2030 Kontinuität gewähren soll, um Investitionssicherheit zu schaffen. Bei der Handlungsoption „reines Monitoring“ statt RFNBO-Ziele räumt das Impact Assessment sogar ein, dass ein solches Monitoring politische Unsicherheit erzeugen würde. Ein indikatives Ziel von 8 Mio. t, dessen Verteilung auf die Mitgliedstaaten offenbleibt, verringert diese Unsicherheit jedoch nicht. Es vergrößert sie in einem Markt, der auf Klarheit über die RFNBO-Vorschriften wartet. Die absehbare Folge ist, dass Investoren ihre Investitionsentscheidungen weiter aufschieben und abwarten, wohin sich der Rahmen entwickelt. 

Das Impact Assessmentfordert zudem mehr Stromerzeugung aus erneuerbaren Quellen und mehr Flexibilität im Stromsystem und verweist dabei auf die zunehmende Abregelungen und negative Strompreise. Elektrolyseure, die nach den RFNBO-Vorschriften betrieben werden, sind genau darauf ausgelegt: Die Anforderungen der Zusätzlichkeit und der zeitlichen Korrelation binden ihre Erzeugung an neue Anlagen zur Erzeugung erneuerbaren Stroms und an die Stunden, in denen erneuerbarer Strom reichlich verfügbar ist; sie wirken damit als flexible Nachfrage. Die Absenkung der RFNBO-Ziele würde somit den Zielen des Impact Assessments zuwiderlaufen. Zugleich öffnet das Impact Assessment den Erfüllungsweg für kohlenstoffarmen und aus Kernenergie erzeugten Wasserstoff. Gerade beim Einsatz von Kernenergie ist dabei unklar, welche Anforderungen gelten. Wie auch immer diese ausfallen: Kraftstofferzeuger, die die Anforderungen der Zusätzlichkeit und der Korrelation nach der Delegierten Verordnung (EU) 2023/1184 erfüllt haben, stünden dann im Wettbewerb mit Erfüllungswegen, die nicht auf erneuerbaren Strom ausgerichtet sind. 

Und während das Impact Assessment die Reform als Beitrag zu Vereinfachung und Investitionssicherheit darstellt, überlässt er es den Mitgliedstaaten, das Ambitionsniveau der Verpflichtung der Kraftstoffanbieter festzulegen. Damit verstärkt er die Fragmentierung des Rechtsrahmens, was die Finanzierung von Projekten weiter erschwert. 

3. Grenzen der rechtlichen Argumentation 

Die genannten Argumente begründet allerdings für sich genommen keinen Anspruch auf Beibehaltung der 2030 auslaufenden Ziele. Ebenso wenig stellen allgemeine politische Strategien wie die Wasserstoffstrategie oder REPowerEU Zusicherungen dar, auf die sich eine Rechtsposition stützen ließe. Selbst soweit die dargestellten Argumente tragen, wären sie schwer durchzusetzen: Der Unionsgesetzgeber verfügt in der Klima- und Energiepolitik über ein weites Ermessen, die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf offensichtliche Beurteilungsfehler, und der EuGH hat Klagen dieser Art bislang nicht stattgegeben (vgl. EuGH, Rs. C-5/16 – Polen/Parlament und Rat). Die dargestellten Argumente haben daher im bevorstehenden Gesetzgebungsverfahren das größte Gewicht. 

V. Die mitgliedstaatliche Ebene 

Da das Impact Assessment den Mitgliedstaaten nicht vorschreibt, eigene RFNBO-Vorgaben zu ändern, wird sich ein erheblicher Teil der Risiken in das nationale Recht verlagern. Die in Plantanol entwickelten Grundsätze gelten dort üblicherweise in ähnlicher Weise: Nimmt ein Mitgliedstaat seine Umsetzungsvorschriften vor den von ihm angekündigten Zeitpunkten oder ohne funktionsfähiges Ersatzinstrument zurück, stellen sich in der Regel dieselben Fragen des Vertrauensschutzes. Das gilt auch dort, wo Mitgliedstaaten über die RED III hinausgegangen sind – wie Deutschland mit einem bis 2040 reichenden Pfad der Treibhausgasminderungsquote (vgl. § 37a Abs. 4 BImSchG). Die RED IV würde solche Regelungen nicht mehr verlangen, aber auch nicht ihre Aufhebung vorschreiben. Jede Rücknahme nationaler Ziele wäre daher zusätzlich in vollem Umfang an den nationalen verfassungsrechtlichen Maßstäben zum Vertrauensschutz und zu den Grenzen rückwirkender Gesetzgebung zu messen. Für Unternehmen wird der geltende nationale Rechtsrahmen damit mindestens ebenso wichtig sein wie die RED IV selbst. 

VI. Fazit und Ausblick 

Das geleakte Impact Assessment lässt sich wie eine Anpassung an die Realität lesen: Der Wasserstoffhochlauf ist deutlich hinter den Annahmen der RED-Ziele für 2030 zurückgeblieben, die Kosten sind nicht wie prognostiziert gesunken, und eine verbindliche Quote, die sich nicht erfüllen lässt, ist ohne Nutzen. Man kann sich aber auch auf den Standpunkt stellen, dass das Impact Assessment das Nachfragesignal genau in dem Moment aushebelt, in dem erste Unternehmen im Vertrauen darauf Investitionen getätigt haben. Der Wert des Ersatzinstruments hängt zugleich von 27 nationalen Umsetzungsentscheidungen ab. Welche Lesart zutrifft, wird der offizielle Vorschlag der Kommission beantworten. Vorerst spricht eine Analyse des Impact Assessments für die letztgenannte Lesart: Die Folgenabschätzung räumt ein, dass politische Unsicherheit Investitionsentscheidungen behindern kann. Doch die Streichung verbindlicher Ziele vergrößert diese Unsicherheit, statt sie zu beseitigen. 

Sollte der Unionsgesetzgeber sich tatsächlich dafür entscheiden, die Sektorenziele aus RED III nicht fortzuschreiben und das 2035er-Ziel abzuschaffen, werden die Übergangsbestimmungen darüber entscheiden, ob der neue Rahmen das berechtigte Vertrauen derjenigen achtet, die sich auf die RED III verlassen haben. 

 Die Nachfrage wird indes für viele Projekte nicht nur von der RED IV abhängen, sondern auch von ReFuelEU Aviation, FuelEU Maritime und schließlich von den nationalen Rechtsrahmen. Dies gilt insbesondere dort, wo Mitgliedstaaten über die RED III hinausgegangen sind. 

Unser EU/COMP-Team berät Sie gerne zu den Auswirkungen des Rechtsrahmens für erneuerbare Energien nach 2030 auf Wasserstoffprojekte, Abnahmekonzepte und Finanzierungsmodelle. 

Wir danken Tammo Eilts für seine wertvolle Unterstützung bei der Erstellung dieses Beitrags.